近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》)，要求自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。這項(xiàng)改革，意味著我國將形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“國益訴訟”“公益訴訟”“私益訴訟”并行，行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機(jī)制。

凡屬重大改革都要于法有據(jù)，盡快實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害賠償制度法律化，為生態(tài)損害賠償制度改革提供最為有效的法治化方案和途徑，是當(dāng)務(wù)之急?！斗桨浮冯m然對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害”“生態(tài)損害賠償責(zé)任”等概念有所涉及，但并未從法律角度予以界定。欲為生態(tài)損害賠償制度建立法律依據(jù)，首要任務(wù)是厘清基本概念、明確法律屬性。

首先，生態(tài)環(huán)境損害是一種新的損害事實(shí)，不能簡單歸屬于傳統(tǒng)民事侵權(quán)法上的侵權(quán)行為。根據(jù)《方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的定義，生態(tài)環(huán)境損害是由于對(duì)生態(tài)環(huán)境的侵害行為所造成的法律后果，這種行為與傳統(tǒng)民法上的侵權(quán)在侵害主體、侵害利益、侵害后果上都有明顯不同。這要求在法律上明確生態(tài)環(huán)境侵害行為的屬性，將其區(qū)別于民事侵權(quán)行為。

其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是一種防御責(zé)任，而非民法上的填補(bǔ)責(zé)任。要實(shí)現(xiàn)《方案》提出的責(zé)任明確的改革目標(biāo)，前提是界定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的法律屬性。生態(tài)環(huán)境損害賠償作為一種不利的法律后果，屬于法律責(zé)任的范疇。但因?yàn)榇蠖鄶?shù)生態(tài)環(huán)境損害的造成并非行為人的過錯(cuò)，法律責(zé)任甚至不存在對(duì)當(dāng)事人行為否定的意義，而是基于個(gè)別正義與整體正義平衡目的而對(duì)利益關(guān)系進(jìn)行的調(diào)整。這要求在法律上明確生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的性質(zhì)并規(guī)定與其性質(zhì)相適應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式。

再次，生態(tài)損害賠償訴訟是一種國家利益訴訟，而非一般的公益訴訟?！斗桨浮穼⑸鷳B(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人確定為省級(jí)人民政府及其地市級(jí)人民政府，并結(jié)合國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)行了相關(guān)安排。在我國，國務(wù)院是自然資源國家所有權(quán)人的代表，地方人民政府在法律范圍內(nèi)行使國有自然資源管理職責(zé)。這意味著，生態(tài)損害賠償訴訟不同于由法律授權(quán)人民檢察院、環(huán)保團(tuán)體提起的公益訴訟，是代表國家以所有權(quán)人身份提起的國家利益訴訟，也應(yīng)建立與公益訴訟既相銜接，又有區(qū)別的訴訟制度。

由此，《方案》所承擔(dān)的建立生態(tài)文明體制改革中的責(zé)任追究制度的任務(wù)十分艱巨，迫切需要?jiǎng)?chuàng)制新型法律責(zé)任形式，建立專門環(huán)境侵害責(zé)任制度。當(dāng)前，正在進(jìn)行的民法典編纂等完善中國特色社會(huì)主義立法體系的工作，為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律依據(jù)提供了良好契機(jī)。

其一，貫徹落實(shí)《民法總則》規(guī)定的“綠色原則”?！睹穹倓t》規(guī)定，民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了良好基礎(chǔ)。應(yīng)結(jié)合《生態(tài)文明體制改革方案》提出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”的要求，在民法典物權(quán)編中，規(guī)定物權(quán)行使的環(huán)境保護(hù)具體要求和普遍限制，完善國家自然資源所有權(quán)制度，對(duì)相鄰關(guān)系和地役權(quán)制度予以綠色改造，創(chuàng)設(shè)“資源利用權(quán)”，明確生態(tài)環(huán)境及其重要要素的“公共財(cái)產(chǎn)”地位、增設(shè)“公物”制度等。

其二，制定專門的《環(huán)境責(zé)任法》，將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任作為環(huán)境法的專門責(zé)任類型加以規(guī)定。我國現(xiàn)行法律并未對(duì)生態(tài)環(huán)境損害作出界定，《環(huán)境保護(hù)法》籠統(tǒng)規(guī)定了“損害”并將其引致《侵權(quán)責(zé)任法》，法律適用實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題很多。為解決法律適用問題，《水污染防治法修訂案》采取了不完全引致《侵權(quán)責(zé)任法》的做法，但依然未能明確生態(tài)環(huán)境損害的概念。為此，應(yīng)啟動(dòng)專門環(huán)境責(zé)任立法工作，明確環(huán)境侵害的各種法律后果，建立系統(tǒng)的專門環(huán)境法律責(zé)任制度，為生態(tài)環(huán)境損害提供完整的法律依據(jù)。

其三，出臺(tái)司法解釋，建立生態(tài)損害賠償訴訟、公益訴訟、私益訴訟的銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制。按照《方案》的要求，在最高人民法院已經(jīng)制定《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》的基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)損害賠償訴訟的“國益訴訟”特性，制定專門司法解釋，明確訴訟程序以及法律適用的特殊規(guī)則。在積累司法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)訴訟法的修改。

（作者：呂忠梅，系全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任、清華大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)會(huì)長）

（光明日?qǐng)?bào)）